O Governo pretende apertar as regras no combate ao branqueamento de capitais, agravando o quadro legal e dotando a justiça de novos mecanismos para lidar com estes crimes. Segundo o documento de consulta a que o Jornal TRIBUNA DE MACAU teve acesso, a proposta de lei introduz disposições relativas aos “activos virtuais”, como as criptomoedas, preenchendo o vazio legal existente; põe fim ao anonimato corporativo através de um registo central de empresas; e dá luz verde aos juízes para suspenderem operações financeiras em tempo real. O articulado não foi ainda publicado integralmente, mas, tendo em conta o documento de consulta, o economista António Félix Pontes e o advogado José Lupi disseram ver como “essenciais” as alterações previstas, apontando que, caso não fossem efectuadas, a RAEM corria o risco de ser incluída “na lista negra de jurisdições com graves deficiências”, devido ao incumprimento dos padrões internacionais. Entretanto, o Gabinete de Informação Financeira dos Serviços de Polícia Unitários ressalvou que as mexidas “ainda estão por aperfeiçoar” e poderão sofrer alterações durante o processo legislativo

CATARINA PEREIRA

 

A proposta de lei de combate aos actos de branqueamento de capitais e financiamento ilícito, elaborada pelo Governo e que está a ser alvo de consulta sectorial, vem apertar as regras, preencher lacunas e dotar a justiça de novos mecanismos para actuar neste tipo de crimes. A ideia é proporcionar à RAEM “um enquadramento normativo moderno, sistematizado e coordenado para a prevenção, investigação e repressão dos actos de branqueamento de capitais e de financiamento ilícito, incluindo o financiamento ao terrorismo e à proliferação [de armas de destruição maciça]”, revelou o Gabinete de Informação Financeira (GIF), dos Serviços de Polícia Unitários (SPU), a este jornal.

No documento – que não é público, mas ao qual o Jornal TRIBUNA DE MACAU teve acesso -, é dito que se torna “indispensável” à RAEM proceder a uma revisão aos diplomas vigentes, na sequência da evolução das recomendações e avaliações respeitantes aos diversos padrões internacionais do Grupo de Acção Financeira (GAFI). Mas também tendo em conta o “desenvolvimento de novos produtos e serviços financeiros e tecnológicos”, a “crescente ocultação, rapidez e complexidade da prática dos crimes de branqueamento de capitais e de financiamento ilícito” e o “reforço das exigências de transparência de titularidade e de cooperação internacional”.

Assim, a proposta tem um “duplo objectivo”: reformular o âmbito do crime de branqueamento de capitais e dos crimes subjacentes e “optimizar” o regime processual, alinhando-os com os padrões internacionais; e instituir um regime preventivo vocacionado para a gestão do risco, aplicável a entidades obrigadas ao dever de participação (como as do sector financeiro, do jogo, entre outros), além de aditar “novas disposições relativas à definição de activos virtuais e operadores de activos virtuais, definindo as medidas contra o branqueamento de capitais que estes devem adoptar”.

No que respeita ao aditamento das definições de “activos virtuais”, como é o caso das criptomoedas, e de “operadores de activos virtuais”, o Executivo refere que, actualmente não existe legislação em Macau sobre a matéria. Assim sendo, a proposta vem fechar um vazio legal, estabelecendo os activos virtuais “como bens ou vantagens provenientes da prática de facto ilícito típico”, o que deverá permitir, à semelhança do que acontece noutras jurisdições, que as autoridades congelem esses activos caso provenham de crimes desta natureza. Neste campo, os operadores terão de obter previamente uma licença válida, estando sujeitos a multas administrativas caso exerçam actividade sem autorização.

Outra novidade, de acordo com o documento de consulta, diz respeito às medidas processuais especiais, passando a haver “meios especiais de obtenção de prova e acesso a informação coberta por segredo, em termos compatíveis com as garantias fundamentais”. É ainda aditado um “mecanismo de controlo” de contas bancárias, contas de jogo, contas de pagamento e de activos virtuais, “permitindo o conhecimento de movimentos e, em certos casos, a suspensão temporária de operações pelo juiz de instrução no sentido de acelerar a intercepção de transferências de fundos ilegais”.

As autoridades pretendem também adoptar regras específicas sobre sigilo e protecção de colaboradores, “incluindo protecção contra retaliações para quem cumpra, de boa-fé, os deveres de comunicação e colaboração”.

 

Registo central do beneficiário efectivo

A proposta vem ainda introduzir um regime de “registo central do beneficiário efectivo”, com o Executivo a sublinhar que se trata de uma das novas exigências do GAFI e de outras organizações internacionais. Embora a Lei 2/2006 estipule que as entidades obrigadas devem identificar os beneficiários efectivos e recolher as informações, “é evidente que as respectivas disposições não são suficientes para satisfazer as exigências mais recentes dos padrões internacionais”, refere o documento de consulta.

Assim, após estudos sobre as legislações do Interior da China, de Portugal, da RAEHK e de outras regiões, é sugerida a introdução desse regime para “regular os deveres de declaração e de actualização de informações, elevar a transparência das pessoas colectivas e dos instrumentos jurídicos”, diminuindo ainda o risco de os criminosos aproveitarem as pessoas colectivas e os instrumentos jurídicos para o branqueamento de capitais e o financiamento ilícito.

Até agora, os deveres práticos de controlo (como a identificação de clientes ou o registo de transacções suspeitas) eram definidos caso a caso através de instruções emitidas pelos reguladores de cada sector. Porém, o Governo pretende incluir estes deveres directamente no texto da lei principal, “aperfeiçoando as disposições preventivas”.

Neste sentido, a ideia é que sejam introduzidas algumas disposições gerais, como a “proibição de recurso a bancos de fachada” ou “proibição de abertura de contas, cofres ou instrumentos anónimos”, bem como reforçado o regime preventivo de branqueamento de capitais. Neste âmbito, incluiu-se, por exemplo, a criação de canais internos de denúncia, comunicando situações de irregularidades e proibindo retaliações contra o denunciante.

Será igualmente clarificado o dever de diligência devida do cliente e introduzidos deveres de exame de operações suspeitas e suspensão temporária de operações suspeitas, para impedir a fuga de fundos criminosos.

Estão também previstos deveres de conservação de pelo menos 15 anos de documentos e registos relacionados com a diligência devida do cliente e de toda a informação relacionada com o cumprimento das obrigações contra o branqueamento de capitais, tendo em conta a prescrição do procedimento criminal.

 

Alargamento de crimes, autonomia judicial e infracções

De acordo com o documento de consulta, a ser aprovada, a lei vem agravar o quadro legal, desde logo com a criminalização de um novo tipo de acto de branqueamento de capitais: a proposta prevê expressamente que “a obtenção, detenção, movimentação ou utilização” de vantagens, “com conhecimento da sua ilicitude, é punida como crime de branqueamento de capitais”. Uma disposição cujo objectivo principal “é reforçar o combate aos actos ilícitos de cedência/venda com dolo de contas financeiras para utilização por terceiros”.

A proposta de lei alarga ainda a lista de crimes que dão origem ao branqueamento de capitais. Assim, passam a estar incluídos os “actos preparatórios dos crimes contra a segurança do Estado”, e os crimes de burla geral e de burla informática. A moldura penal será agravada sempre que as vantagens ilícitas provenham de crimes graves associados ao jogo ilícito, ao tráfico de armas ou a ameaças à segurança do Estado.

Se o crime subjacente for semipúblico, mesmo sem que tenha sido apresentada queixa, será punido pelo crime de branqueamento de capitais, pode ler-se no documento a que este jornal teve acesso.

Por outro lado, a proposta “reconstrói o regime de sanções administrativas”, adoptando um regime por níveis (leves, comuns e graves). Nas leves incluem-se, por exemplo, a “violação do dever de declaração no registo central do beneficiário efectivo”, mais concretamente “a não apresentação da primeira declaração, a não actualização ou rectificação dentro do prazo legal”, entre outros.

Já as infracções comuns contemplam o incumprimento de deveres de formação e de deveres documentais “em contextos de risco reduzido”. Por fim, são qualificadas como infracções administrativas graves “as violações que afectam o núcleo dos deveres preventivos – controlo interno, identificação e diligência, deveres relativos a beneficiário efectivo, participação de operações suspeitas e colaboração, cumprimento de ordens de suspensão ou de controlo de contas, bem como infracções reiteradas, sistemáticas ou dolosas”, segundo se pode ler.

A pena de multa é escalonada em função da natureza da entidade infractora e da gravidade da infracção, sendo que as autoridades pretendem que seja ajustado o tecto máximo das multas, associando a gravidade da penalização financeira ao valor das vantagens económicas que o criminoso obteve.

“Esta alteração ao regime de infracções administrativas pretende garantir que as sanções administrativas são proporcionais, dissuasoras e efectivas, em consonância com as expectativas internacionais, sem pôr em causa a viabilidade das actividades legítimas nem penalizar de forma desajustada o risco residual inevitável”, refere o Governo no documento de consulta.

Outro dos objectivos do Executivo é “reduzir o risco de abuso por parte das organizações sem fins lucrativos”. Em linha com os padrões internacionais do GAFI, a ideia é “prevenir que essas organizações sejam utilizadas para a prática do crime de financiamento do terrorismo”. Assim, a proposta determina expressamente que essas organizações “devem prestar informações em articulação com os projectos de avaliação de risco que possa haver por parte das autoridades competentes, devendo igualmente verificar e conhecer adequadamente a origem e o destino de fundos”.

A nova legislação vai substituir integralmente o actual regime jurídico que vigora desde 2006. Contudo, a aplicação será faseada: as normas relativas ao registo central do beneficiário efectivo e às correspondentes infracções administrativas só entrarão em vigor mais tarde, “a fim de reservar tempo suficiente para os trabalhos preparatórios”.

Ao Jornal TRIBUNA DE MACAU, o GIF ressalvou que “as considerações relativas às alterações ainda estão por aperfeiçoar e estarão sujeitas a novas alterações durante o processo legislativo subsequente”. Questionado sobre se a proposta de lei será submetida à Assembleia Legislativa ainda nesta sessão legislativa, o gabinete não respondeu.

 

Alterações vistas como “essenciais”

Tanto o economista António Félix Pontes como o advogado José Lupi disseram ao Jornal TRIBUNA DE MACAU ver as alterações propostas como “essenciais”. “Por um lado, há que dar cumprimento integral às nossas obrigações internacionais e, por outro, devem-se desenvolver todos os esforços no sentido de proteger a sustentabilidade e a reputação da economia da RAEM”, afirmou Félix Pontes.

O economista defendeu, contudo, que “o legislador deve procurar atingir o equilíbrio entre a eficácia no combate contínuo ao crime e a não criar encargos desproporcionais para as entidades abrangidas pela lei”. “Daí que as novas normas devem ser proporcionais ao risco, na medida em que uma abordagem excessivamente onerosa para todos os sectores pode sufocar a economia local, para o que a futura legislação e regulamentação devam impor obrigações mais leves para as actividades de baixo risco e mais rigorosas para as de alto risco”, vincou.

Uma vez que Macau é membro do Grupo Ásia-Pacífico contra o Branqueamento de Capitais (APG), José Lupi considera que esta é “uma reforma necessária e oportuna”. “Um quadro regulatório sem um regime de beneficiário efectivo e sem cobertura dos activos virtuais ficaria desalinhado das recomendações internacionais”, frisou.

O advogado considera que estas alterações “visam precisamente preservar a posição que Macau tem mantido, reforçar a credibilidade e a integridade do seu sistema financeiro e proteger as relações de correspondência bancária internacional”.

António Félix Pontes destacou o alargamento do âmbito da aplicação da lei e o alinhamento com os padrões internacionais, apontando que Macau se prepara, assim, para a próxima avaliação em 2028 pelo APG. “Considero que a futura legislação teve presente três factores: a pressão externa e reputação internacional, as lacunas estruturais na legislação actual e a protecção do ecossistema económico local”, afirmou.

Segundo notou, “sem uma legislação actualizada, a RAEM passará a correr o risco de ser incluída na lista negra de jurisdições com graves deficiências”, devido ao incumprimento dos padrões internacionais. “Essa situação levaria a uma vigilância reforçada, ou até à imposição de sanções internacionais, acarretando um impacto severo no sistema financeiro de Macau, com efeitos nefastos para o relacionamento bancário com entidades congéneres do exterior agravando o custo das operações transfronteiriças”, explicou.

Quanto às lacunas da legislação que está em vigor, apontou que não abrange explicitamente o financiamento da proliferação de armas de destruição maciça – quando é uma das obrigações estabelecidas pelo Conselho de Segurança da ONU -, os riscos emergentes associados aos activos virtuais e plataformas digitais de pagamentos, e determinadas empresas não-financeiras, “as quais carecem de obrigações bem claras de comunicação de operações suspeitas”.

“Em relação à protecção do ecossistema económico local, deve-se ter em consideração que, sendo Macau o maior centro de jogo do mundo, em termos de receitas, tal situação torna este território vulnerável a fluxos ilícitos, particularmente com origem em jogadores da China, pelo que se devem tomar medidas conducentes ao reforço da confiança dos investidores”, defendeu.

 

“Escrutínio acrescido” sobre operadoras de jogo

Em termos concretos como é que as novas regras vão afectar empresas, bancos, e concessionárias de jogo? “Para os casinos e operadoras de jogo, é expectável um escrutínio acrescido sobre as operações e sobre as estruturas societárias”, previu o advogado José Lupi a este jornal. Neste campo, António Félix Pontes diz que as concessionárias de jogo “terão de elevar a sua fiscalização, com especial relevo sobre os jogadores VIP, devendo as medidas relacionadas com o ‘Know Your Customer’ (KYC) ser mais detalhadas, exigindo-se o escrutínio da origem dos fundos com base em critérios muito mais rigorosos dos que actualmente são aplicados”.

O economista antevê ainda “que se proceda a uma redução dos limites de tolerância ou à elaboração de relatórios com maior frequência sobre os movimentos de fundos”. Além disso, considera que “há a intenção de se clarificar ainda mais as responsabilidades dos promotores de jogo, no âmbito do combate ao financiamento ilícito”.

Para o sistema financeiro – seguradoras, bancos e outras instituições financeiras -, Félix Pontes refere que a existência de normas mais pormenorizadas facilita o exercício de KYC face às exigências de compliance dos parceiros internacionais, “evitando multas pesadas, corte de relacionamento e sérios danos reputacionais”. Quanto às pequenas e médias empresas, “embora se defrontem com custos de adaptação inicial, passam a beneficiar de um ambiente económico mais transparente e estável a longo prazo”.

Na mesma linha, José Lupi disse que se prevê um aumento das obrigações de compliance, “com adaptação de sistemas internos, reforço da diligência sobre o cliente, monitorização de operações e formação adicional dos colaboradores”. Para as empresas e em especial para as profissões e actividades não financeiras designadas – como advogados, notários, contabilistas, mediadores imobiliários, comerciantes de bens de elevado valor -, “prevê-se sobretudo a necessidade de manter e disponibilizar informação actualizada sobre beneficiários efectivos e de rever políticas internas”.

Quanto aos bancos e outras instituições financeiras supervisionadas pela Autoridade Monetária (AMCM), o causídico acredita que “o impacto será essencialmente tecnológico e organizativo, passando pela adaptação dos sistemas de detecção, aprofundamento da informação sobre os beneficiários efectivos dos clientes empresariais e reforço da diligência nas relações de maior risco”. “É um custo real, mas também de alinhamento e reforço da credibilidade internacional”, defendeu.

Na visão de Lupi, “uma implementação com orientações claras por parte das autoridades, e prazos de transição razoáveis, será essencial”.

No que respeita à inclusão dos “activos virtuais”, o causídico acredita que “está directamente relacionada com as criptomoedas e demais criptoactivos”, uma vez que a legislação em vigor não contém essa definição, “o que se traduz numa lacuna face aos padrões internacionais”.

“Não obstante, é importante clarificar que a ausência actual destas definições na lei não significa que Macau seja hoje um espaço sem regras nesta matéria. A AMCM tem mantido uma posição prudencial com a pataca como moeda com curso legal, não sendo os criptoactivos reconhecidos como moeda. A direcção que a proposta parece tomar é a da regulação para fins de prevenção e de supervisão”, sublinhou.

Na sua perspectiva, “a leitura mais sensata é a de que Macau está a colmatar uma lacuna que o FATF exige que seja colmatada, acompanhando as tendências internacionais de supervisão e mitigação de risco”.

 

Atractividade da RAEM não deverá sofrer

Questionado sobre se a RAEM poderá perder a atractividade fiscal e financeira para investidores exteriores, Félix Pontes crê que “provavelmente não”. “Na minha perspectiva, a futura lei não deve ser encarada como um custo, mas sim como um investimento na credibilidade de Macau”, defendeu, sublinhando que o alinhamento com os padrões internacionais “constitui um relevante passo estratégico para proteger e até aumentar a atractividade e a reputação de Macau a longo prazo”.

“A nova lei afasta ou mitiga os riscos associados aos capitais informais, ou de origem duvidosa, criando um ambiente seguro, estável e profissional, situação que é valorizada por qualquer investidor estrangeiro que se preze, para o qual a segurança jurídica, a conformidade regulatória (compliance) e uma baixa carga fiscal – que é o caso de Macau – são factores importantes para a tomada das suas decisões de investimento”, concluiu.

Também Lupi não antevê, “de forma imediata, um impacto negativo significativo”. “O risco existe, mas é limitado e sobretudo de curto prazo na medida em que aumentam os custos de compliance e reduz-se o espaço para estruturas opacas que não cumpram os padrões internacionais”, considerou.

“Em contrapartida, a generalidade dos investidores institucionais sérios valoriza precisamente a previsibilidade regulatória, a transparência e o alinhamento internacional, porque é isso que reduz o risco de sanções e de bloqueio de transferências. Convém ainda distinguir os planos: a atractividade fiscal de Macau assenta no seu regime tributário, que não é afectado por este diploma que tem natureza preventiva e sancionatória, e não fiscal”, ressalvou.

Para José Lupi, a experiência de outras jurisdições mostra que “é possível adoptar regimes robustos de combate ao branqueamento sem perda de atractividade a longo prazo”. “Um quadro regulatório sólido tende a reforçar a confiança dos investidores desde que as exigências sejam proporcionais e a implementação seja equilibrada”, acrescentou.